17.10.2022 Верховною Радою України (далі – ВРУ) одержано проєкт Закону № 8130, згідно з яким пропонується доповнити Кримінальний кодекс України (далі – ККУ) статтею 364-3 і тим самим визнати злочином подання для реєстрації або прийняття в цілому законопроєкту, що суперечить нормам Конституції України. В цій статті ми спробуємо проаналізувати склад нового кримінального правопорушення, доцільність окреслених змін та потенційну реалізацію їх на практиці. **Мета законопроєкту** Варто звернутися до пояснювальної записки до законопроєкту, щоб зрозуміти доцільність криміналізації окремих дій суб’єктів законодавчої ініціативи, як, власне, і парламентарів, що приймають у цілому неконституційні законопроєкти, та логіку суб’єкта законодавчої ініціативи, який пропонує таку криміналізацію. Що ми бачимо із пояснювальної записки: 1. правовий нігілізм великої кількості зареєстрованих у ВРУ законопроєктів; 2. суб’єкти законодавчої ініціативи почали вносити на розгляд парламенту проєкти, що безпосередньо суперечать Конституції України; 3. необхідно сприяти підвищенню відповідальності цих осіб за подання чи голосування законопроєктів, що суперечать нормам Конституції, або що за своїм змістом (суттю) повторюють законодавчі норми, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) згідно з рішенням Конституційного Суду України (далі – КСУ); 4. необхідно запровадити кримінальну відповідальність, що передбачає покарання у вигляді позбавлення волі від 6 до 8 років, що є тяжким кримінальним правопорушенням (хоча в проєкті закону автор чомусь зазначає тільки 5 років, а не 10). Тобто, якщо автори статті правильно зрозуміли логіку пояснювальної записки та законопроєкту, законодавець пропонує такий собі «фільтр» парламенту у вигляді кримінальної відповідальності, який, на думку законодавця, допоможе: 1. відсіяти неконституційні законопроєкти і, ймовірно, зменшити навантаження на парламент; 2. запобігти та подолати правовий нігілізм окремих представників законодавчої ініціативи, сприяти розвитку їх правосвідомості та відповідальності. Загалом варто погодитись, що більшість законопроєктів, на жаль, потребують значного доопрацювання. Деякі законодавчі акти суперечать іншим; інші, хоча й спрямовані на врегулювання суспільних відносин і мають позитивну мету, але водночас, з точки зору доцільності їх прийняття, не витримують критики. Як приклад можемо навести Закон України «Про внесення зміни до статті 41 Закону України "Про дорожній рух"» щодо пріоритетності транспортних засобів, що рухаються по колу, яким внесено зміни саме до законодавчого акта, хоча питання про рух по колу мало б регулюватися саме Правилами дорожнього руху, які затверджуються постановою Кабінету Міністрів України (далі – КМУ), але ніяк не законом. Звісно, серед законопроєктів можна побачити й такі, що не відповідають або прямо суперечать положенням Конституції України. На нашу думку, немає чіткого переконання, що запровадження кримінальної відповідальності за «криву» роботу має якось вирівняти цю «кривизну». Запропонований «фільтр» швидше створить більше проблем, аніж принесе користі. Чому так, давайте спробуємо розібратись. **Склад злочину** Відповідно до ст. 2 ККУ підставою для кримінальної відповідальності є вчинення особою суспільно небезпечного діяння, яке містить склад кримінального правопорушення. Склад злочину обов'язково містить наступні елементи: * суб’єкт; * суб'єктивна сторона; * об’єкт; * об’єктивна сторона. Розглянемо детальніше кожен елемент крізь призму кримінального законодавства. Застерігаємо, що автори цієї статті не є науковцями та висловлюють власні суб’єктивні думки щодо законопроєкту. **Cуб’єкт кримінального правопорушення** У редакції проєкту Закону № 8130 суб’єктом злочину є особа, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом, та за підписом якої подається цей законопроєкт. Тому очевидно, що це правопорушення характеризується спеціальним суб’єктом. Згідно зі ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у парламенті належить: 1. Президентові України; 2. Народним депутатам України; 3. Кабінету Міністрів України. І тут відразу постають запитання: якщо з парламентарями ще більш-менш все зрозуміло, оскільки законопроєкти можуть подаватися як народним депутатом особисто, так і їх групою і їх дії можна буде кваліфікувати як правопорушення, що вчинене групою осіб (ймовірно, за попередньою змовою), то не до кінця зрозуміло, хто підлягає кримінальній відповідальності, якщо неконституційний законопроєкт подається Президентом України або КМУ? В останньому випадку це має бути прем’єр-міністр чи одночасно весь склад Кабміну, який мав стосунок до створення і подання неконституційного законопроєкту? З притягненням до кримінальної відповідальності Президента України взагалі окрема історія: у ст. 111 Конституції вказано, що Президента України не можна притягнути до відповідальності. Таке можливе тільки шляхом імпічменту. Отже, спочатку має відбутися процедура імпічменту, зняття з посади і тільки згодом – притягнення до кримінальної відповідальності, що робить норму ст. 364-3 майже нереалістичною. Чи пропонується також притягати до відповідальності особу, яка займала посаду Президента України в минулому, оскільки строки давності притягнення до кримінальної відповідальності за тяжкі кримінальні правопорушення становлять 10 років (5 – для нетяжких злочинів)? Щодо кримінальної відповідальності за прийняття неконституційного закону в цілому. Якщо говорити про такого потенційного спеціального суб’єкта цього правопорушення, як народний депутат України, то з метою здійснення законопроєктної, регуляторної та контрольної функцій у ВРУ діють комітети, які утворюються також із числа народних депутатів України. Саме до функцій комітетів, зокрема, входять: * розробка проєктів законів, інших актів ВРУ; * попередній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо законопроєктів, внесених суб'єктами законодавчої ініціативи; * доопрацювання законопроєктів; * узагальнення зауважень і пропозицій, що надійшли до законопроєктів. Якщо так, то постає інше питання: а чи можна притягувати до кримінальної відповідальності за запропонованою ст. 364-3 ККУ осіб, які були залучені до розробки / підготовки такого неконституційного законопроєкту? Чи відповідальність поширюється тільки на особу, яка подала законопроєкт? Чи матиме місце в такому випадку кваліфікація їхніх дій за співучасть за ст. 27 ККУ? А ще цікаво, яким чином органи досудового розслідування будуть встановлювати осіб, які приймали в цілому законопроєкт простою більшістю чи переважною більшістю у випадку, якщо голосування відбувалось без застосування системи «Рада»? Наприклад, як це було з «диктаторськими законами» 16.01.2014, коли депутати голосували шляхом підняття рук. Це питання продовжує бути актуальним з огляду на розвиток подій навколо розслідування справи про ці ж «диктаторські закони» та його результати. І як кваліфікувати дії простої або переважної більшості народних обранців за прийняття в цілому неконституційного законопроєкту? В кожного окремий склад правопорушення чи за попередньою змовою групою осіб? Такої додаткової кваліфікації автор законопроєкту, до речі, не пропонує. **Суб’єктивна сторона кримінального правопорушення** Кримінальний закон розподіляє вину на дві форми: умисел (ст. 24 ККУ) і необережність (ст. 25 ККУ). «Необережно» подати неконституційний законопроєкт навряд чи можна, оскільки це означатиме, що це правопорушення характеризується прямим умислом та формальним складом. Мета і мотиви можуть бути різними в залежності від кожної конкретної ситуації. Разом з тим ці дві складові частини суб’єктивної сторони злочину якраз зможуть вказати, на які суспільні відносини посягає наш суб’єкт законодавчої ініціативи. **Об’єкт кримінального правопорушення** Це один із найскладніших для аналізу елементів складу злочину за ст. 364-3 ККУ. За загальним визначенням об'єктом злочину завжди виступає певне благо або суспільні відносини, які охороняються нормами кримінального права та яким завдається шкода вчиненим злочином. Логічно припустити, що в даному випадку об’єктом правопорушення будуть виступати суспільні відносини, які врегульовані і захищені Конституцією України і на які посягає суб’єкт законодавчої ініціативи, подаючи неконституційний законопроєкт. Тобто неконституційний проєкт передбачатиме інший порядок регулювання суспільних відносин, ніж це передбачено Конституцією України. З іншого боку, необхідно повернутися до мети і мотиву подання суб’єктом законодавчої ініціативи неконституційного законопроєкту. Такий суб’єкт може переслідувати мету особистого незаконного збагачення і, як наслідок, лобіювати інтереси певних осіб (наприклад, ст. 368-2 ККУ, яку визнано неконституційною, або ст. 364 ККУ) або мету узурпації влади та обмеження прав громадян, як це було з «диктаторськими законами» (не виключена кваліфікація за статтями ККУ проти основ національної безпеки України). Все це до того, що в залежності від об’єкта посягання, мети та мотиву вчинення протиправних дій, вони можуть кваліфікуватись за іншими статтями ККУ, що ставить під сумнів необхідність окремої норми кримінального законодавства тільки за саму подачу неконституційного законопроєкту або його прийняття в цілому. Тож, якщо особа подає проєкт закону з метою завдати шкоди національній безпеці держави, життю та здоров’ю окремих осіб або всіх громадян України, їх правам та свободам – за це вже встановлена кримінальна відповідальність. Факт подання такого законопроєкту є лише інструментом досягнення певної злочинною мети. І має сенс притягувати особу до відповідальності саме за кримінальне правопорушення, задля досягнення якого особа вносить незаконні пропозиції щодо змін у законодавстві. **Об’єктивна сторона кримінального правопорушення** Об'єктивна сторона злочину – це зовнішній акт суспільно небезпечного посягання на охоронюваний законом об'єкт, яким цьому об'єкту заподіюється шкода або створюється загроза її заподіяння. Оскільки, як ми визначили вище, маємо злочин з формальним складом, то для наявності його об'єктивної сторони не обов'язкове настання суспільно небезпечних наслідків для кваліфікації кримінального правопорушення. Пропонуємо зупинитись на двох суспільно небезпечних діяннях, запропонованих у ст. 364-3 ККУ: 1. подання до ВРУ для реєстрації за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, наділений таким правом, законопроєкту, що суперечить нормам Конституції України, або законопроєкту, що за своїм змістом (суттю) повторює законодавчі норми, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) згідно з рішенням КСУ; 2. прийняття такого законопроєкту в цілому. Цікаво, що аби діяння підпадало під дію кримінального законодавства та ставало караним, потрібно, щоб КСУ визнав такий законопроєкт (чи закон) неконституційним. У цьому контексті доречно згадати ст. 368-2 ККУ «Незаконне збагачення», якою було доповнено ККУ на підставі Закону № 3207-VI від 07.04.2011 зі змінами, які вносилися до нього 5 разів. А закінчилась історія цієї статті рішенням Конституційного Суду України № 1-р/2019 від 26.02.2019, яким визнано її такою, що не відповідає Конституції України. За логікою аналізованої ст. 364-3 ККУ, якщо б вона діяла на момент прийняття зазначеного рішення КСУ, більшість, яка в 2011 році голосувала за ст. 368-2 та за подальші зміни, мала би бути притягнута до кримінальної відповідальності разом із суб’єктами законодавчої ініціативи. При цьому виключається політична вмотивованість такого рішення КСУ. **Можливий засіб маніпуляції** Оскільки існує окремий суб’єкт правопорушення, то процедура притягнення до кримінальної відповідальності народного депутата України є спеціальною, а також є певний орган, що здійснює таке досудове розслідування. Отже, розглянемо більш детально цю процедуру. Відповідно до ч. 5 ст. 36 Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК) досудове розслідування кримінального правопорушення, вчиненого народним депутатом України, здійснює Національне антикорупційне бюро України (далі – НАБУ) та центральний апарат Державного бюро розслідувань України (далі – ДБР). Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 481 КПК письмове повідомлення про підозру народному депутату України здійснюється Генеральним прокурором України, виконувачем його обов’язків або заступником Генерального прокурора – керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури України (далі – САП). Відповідно до ст. 482-2 КПК відомості, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення народним депутатом України, вносяться до ЄРДР Генеральним прокурором або особою, що виконує його обов’язки. Цією ж особою мають бути погоджені клопотання про дозвіл на затримання, обрання запобіжного заходу, обшук тощо. Отже, ми бачимо виключні повноваження Генпрокурора (початок досудового розслідування, погодження всіх клопотань), які наділяють його широким колом прав у питанні притягнення до кримінальної відповідальності нардепів. Таким чином, правоохоронні органи наділені багатьма правами, що може справляти значний негативний вплив на Президента, КМУ та нардепів, чиї посади є політичними. Відтак це може використовуватися з метою не розслідувати злочини, а тиснути на вказаних осіб, що апріорі суперечить демократичному устрою нашої держави. Не варто виключати, зокрема, людський фактор, наприклад, особисту неприязнь стосовно певного депутата, власні інтереси Генпрокурора, співробітників НАБУ та ДБР, що у сукупності можуть стати засобом маніпуляції та тиску правоохоронної системи на певну особу із подальшими негативними наслідками. **Замість висновку** На сьогодні проєкт Закону № 8130 викликає більше питань, аніж приносить користь суспільству. Можливо, Григорій Мамка, який вніс цей законопроєкт до розгляду, мав на меті власний піар або покращення репутації. Проте сказати, що зазначений закон є реальним механізмом, який може подолати правовий нігілізм або покращити законодавчу техніку, дуже складно. На нашу думку, підвищення якості або покращення роботи законодавця через погрозу кримінальної відповідальності виглядає сюрреалізмом та фантастикою. Цієї мети можна досягти лише прийняттям дійсно якісних та необхідних суспільству законів суб’єктами, що наділені спеціальними повноваженнями для цього. У випадку проєкту Закону № 8130 мета не виправдовує засоби. За неподання та/або прийняття неконституційних законопроєктів може бути встановлена дисциплінарна / політична / адміністративна відповідальність, але аж ніяк не покарання у вигляді в’язниці. Такі зміни не покращать якість законодавства та не удосконалять процес роботи парламенту. Натомість варто робити акцент на підвищенні рівня професіоналізму та освіти самих суб’єктів законодавчої ініціативи, застосуванні більшої кількості «фільтрів» для прийняття законопроєкту в цілому, встановленні додаткових вимог щодо доступу до даної професії тощо.

Автори:
Юрій Сівовна, старший юрист
Алла Борисенко, помічник адвоката

Опубліковано Юридична газета

Criminal Responsibility for Unconstitutional Draft Laws: Will It Work out